2024—2025年节能降碳行动方案
在积极稳妥推进碳达峰碳中和、全面建设美丽中国、推动经济社会绿色转型的大背景下，我们制定了本方案，旨在加大节能降碳工作力度，采取切实有效的措施，全力以赴完成“十四五”节能降碳的约束性指标。

总体方向

本方案以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻党的二十大精神，全面落实习近平经济思想和生态文明思想。我们坚持稳中求进的工作总基调，深入贯彻新发展理念，持续坚持节约优先的方针，不断完善能源消耗总量和强度的调控机制。我们将重点控制化石能源的消费，并强化对碳排放强度的管理。同时，我们将分领域分行业实施节能降碳的专项行动，以更高标准和更高质量推动节能降碳工作，从而充分发挥其在经济、社会和生态方面的综合效益，为达成碳达峰碳中和的目标奠定坚实基础。

到2024年，我们预期单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低约5%和9%，规模以上工业单位增加值能源消耗降低5%，非化石能源消费占比提升至9%。此外，我们还计划通过重点领域和行业的节能降碳改造，形成约5000万吨标准煤的节能量，并减少二氧化碳排放约3亿吨。

到了2025年，我们期望非化石能源消费占比能进一步提升至20%左右，同时继续推动节能降碳改造，以确保我们能够尽最大努力完成“十四五”节能降碳的约束性指标。

核心任务

（一）实施化石能源消费减量替代行动
严格且合理地控制煤炭消费的增长。
。加强煤炭的清洁高效利用，推动煤电进行低碳化改造，并实施节能降碳改造、灵活性改造以及供热改造的“三改联动”计划。在大气污染防治的重点区域，严格控制煤炭消费总量，特别是非电力用途的煤炭消费，同时推进燃煤锅炉的关停整合、工业窑炉的清洁能源替代，以及散煤的治理工作。对于新建和改扩建的用煤项目，将依法实行煤炭等量或减量替代。此外，还将合理控制半焦（兰炭）产业的规模。预计到2025年底，大气污染防治重点区域的平原地区将基本实现散煤的清零，同时淘汰35蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉和各类燃煤设施。

同时，我们将优化油气的消费结构。合理调控石油消费，同时推广使用先进生物液体燃料和可持续航空燃料。鼓励页岩油（气）、煤层气、致密油（气）等非常规油气资源的规模化开发。对于天然气消费，将有序引导并优先保障居民生活和北方地区的清洁取暖需求。除石化企业自备机组外，禁止使用高硫石油焦作为燃料。

在非化石能源方面，我们将加大开发力度。积极推进以沙漠、戈壁、荒漠为重点的大型风电光伏基地的建设。合理有序地开发海上风电，促进海洋能的规模化利用，并推动分布式新能源的开发。同时，有序建设大型水电基地，安全有序地发展核电，因地制宜地推进生物质能的发展，并统筹规划氢能的发展。预计到2025年底，全国非化石能源发电量将占比达到约39%。

为了提升可再生能源的消纳能力，我们将加快大型风电光伏基地外送通道的建设，提升跨省跨区的输电能力。同时，改造配电网以提升分布式新能源的承载力，并积极发展抽水蓄能和新型储能技术。此外，还将探索微电网、虚拟电厂和车网互动等新技术新模式的应用。到2025年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别计划超过6200万千瓦和4000万千瓦；各地区的需求响应能力应达到最大用电负荷的3%至5%，对于年度最大用电负荷峰谷差率超过40%的地区，需求响应能力需达到最大用电负荷的5%以上。
大力推动非化石能源消费。在确保经济性的同时，科学合理地确定新能源的发展规模，并力争在资源条件优越的地区将新能源利用率提升至90%。对于“十四五”期间节能降碳指标进展缓慢的地区，新上项目需承诺非化石能源消费量，而后两年新上的高耗能项目，其非化石能源消费比例应不低于20%，同时鼓励地方根据实际情况提高这一比例。此外，还将加强可再生能源绿色电力证书（绿证）的交易管理，并与节能降碳政策相衔接，确保在2024年底前实现绿证核发的全面覆盖。

（三）钢铁行业节能降碳行动
强化钢铁产能产量的调控。严格落实产能置换制度，严禁通过机械加工、铸造、铁合金等方式新增钢铁产能，并严防“地条钢”死灰复燃。2024年将继续实施粗钢产量调控措施。对于“十四五”前三年节能降碳指标进展缓慢的地区，后两年原则上将不得新增钢铁产能。新建和改扩建的钢铁冶炼项目必须达到能效标杆水平，并获得环保绩效A级水平。

优化钢铁产品结构。积极推动高性能特种钢等高端产品的研发与生产，同时严格控制低附加值基础原材料产品的出口。通过推行钢铁、焦化、烧结的一体化布局，减少独立焦化、烧结和热轧企业及工序的数量。鼓励废钢的循环利用，并支持电炉短流程炼钢技术的发展。到2025年底，力争将电炉钢产量占比提升至15%，同时废钢利用量达到3亿吨。

加速钢铁行业的节能降碳改造。推广高炉炉顶煤气、焦炉煤气余热以及低品位余热的综合利用技术，并加强铁水一罐到底、铸坯热装热送等工序的衔接。积极示范应用氢冶金等低碳冶炼技术。预计到2025年底，钢铁行业能效标杆水平以上的产能占比将达到30%，同时基准水平以下的产能将完成技术改造或淘汰退出。此外，全国80%以上的钢铁产能将完成超低排放改造，与2023年相比，吨钢综合能耗将降低约2%，余热余压余能自发电率提高3个百分点以上。在2024至2025年间，钢铁行业的节能降碳改造预计将形成约2000万吨标准煤的节能量，同时减排二氧化碳约5300万吨。

（四）石化化工行业节能降碳行动
严格落实石化化工产业的政策要求。
。强化石化产业规划布局的刚性约束。严格控制炼油、电石、磷铵、黄磷等行业的产能增加，严禁新建使用汞的聚氯乙烯和氯乙烯产能，并严格限制新增延迟焦化生产规模。所有新建和改扩建的石化化工项目都必须达到能效标杆水平，并获得环保绩效A级水平。用于产能置换的主要生产设施必须按要求及时关停并拆除。全面淘汰200万吨/年及以下的常减压装置。预计到2025年底，全国原油一次加工能力将控制在10亿吨以内。

加速石化化工行业的节能降碳改造。实施能量系统的优化，加强高压和低压蒸汽、驰放气以及余热余压的回收利用，并推广使用大型高效压缩机和先进的气化炉等节能设备。预计到2025年底，炼油、乙烯、合成氨和电石行业的能效标杆水平以上产能占比将超过30%，同时能效基准水平以下的产能将完成技术改造或被淘汰。在2024至2025年间，该行业节能降碳改造预计将形成约4000万吨标准煤的节能量，并减少二氧化碳排放约1亿吨。

推进石化化工工艺流程的再造。加快推广新一代离子膜电解槽等先进工艺，同时鼓励可再生能源的替代使用。支持可再生能源制氢技术的研发和应用，推动绿氢炼化工程的建设，逐步降低行业对煤制氢的依赖。有序推进蒸汽驱动向电力驱动的转变，鼓励大型石化化工园区探索核能供汽供热的利用。

（五）有色金属行业的节能降碳行动

优化有色金属的产能布局。严格落实电解铝的产能置换制度，从严控制铜、氧化铝等冶炼行业的产能增加，并合理规划硅、锂、镁等行业的产能布局。同时，大力发展再生金属产业，提高再生金属在市场上的供应占比。

严格新增有色金属项目的准入标准。新建和改扩建的电解铝项目必须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，而新建和改扩建的氧化铝项目则必须满足强制性的能耗限额标准。对于新建的多晶硅和锂电池正负极项目，其能效必须达到行业先进水平。

推进有色金属行业的节能降碳改造。通过技术升级和设备更新，提高行业的能源利用效率和减排效果。
。优化铝电解、铜锍连续吹炼、竖式还原炼镁、大型矿热炉制硅等关键工艺，推动有色金属行业节能降碳改造的深入进行。预计到2025年底，电解铝行业将有30%以上的产能达到能效标杆水平，同时可再生能源的使用比例也将提升至25%以上。铜、铅、锌冶炼行业的能效标杆水平以上产能占比将达到50%。此外，有色金属行业能效基准水平以下的产能将全部完成技术改造或被淘汰退出。在2024至2025年间，该行业预计可形成约500万吨标准煤的节能量，同时减少二氧化碳排放约1300万吨。

（六）建材行业节能降碳行动

强化建材行业产能与产量管理

    严格控制水泥、平板玻璃的产能增加，并落实产能置换制度。加强建材行业产量的监测与预警，推动水泥错峰生产成为常态化。积极推动尾矿、废石、废渣及工业副产石膏等的综合利用。预计到2025年底，全国水泥熟料产能将控制在18亿吨左右。

严格把控新增建材项目

    新建和改扩建的水泥、陶瓷、平板玻璃项目必须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。积极推广绿色建材，促进基础原材料制品化、墙体保温材料轻型化和装饰装修材料装配化的发展。预计到2025年底，水泥、陶瓷行业的能效标杆水平以上产能占比将达到30%，平板玻璃行业则为20%。同时，建材行业能效基准水平以下的产能将全部完成技术改造或被淘汰退出。

推动建材行业节能降碳改造

    优化建材行业的能源结构，推动用煤电气化的发展。加快水泥原料的替代，提升工业固体废弃物的资源化利用水平。推广使用浮法玻璃一窑多线、陶瓷干法制粉、低阻旋风预热器及高效篦冷机等节能工艺和设备。预计到2025年底，大气污染防治重点区域将有约50%的水泥熟料产能完成超低排放改造。在2024至2025年间，建材行业预计可形成约1000万吨标准煤的节能量，同时减少二氧化碳排放约2600万吨。

（七）建筑节能降碳行动

加速建筑建造方式的转型
。严格落实建筑节能降碳的强制性标准，强化绿色设计和施工管理，同时积极研发和推广新型建材及先进技术。大力推动装配式建筑的发展，并促进智能建造技术的应用。加速建筑光伏一体化建设，充分利用可再生能源。在北方地区，根据当地条件推进清洁取暖，推动余热供暖的规模化应用。预计到2025年底，城镇新建建筑将全面执行绿色建筑标准，同时新建公共机构建筑和厂房屋顶的光伏覆盖率将达到50%。此外，城镇建筑可再生能源的替代率也将达到8%，而新建的超低能耗建筑和近零能耗建筑面积相较于2023年将增加2000万平方米以上。

（二）推进存量建筑改造

结合城市更新和老旧小区改造等行动，落实大规模设备更新政策。重点推进热泵机组、散热器、冷水机组等设备的更新升级，同时加快建筑节能改造。实施节能门窗推广行动，提升建筑的保温性能。预计到2025年底，完成既有建筑节能改造的面积将比2023年增长2亿平方米以上，城市供热管网的热损失也将较2020年降低2个百分点左右。

（三）加强建筑运行管理

开展公共建筑和居住建筑的节能督查检查，并建立公共建筑运行调适制度。严格控制公共建筑室内温度，推广用电设备智能群控技术，合理调配用电负荷。这些措施将有效提高建筑的节能率，减少能源浪费。
。加快淘汰老旧机动车，提升营运车辆能耗限值准入标准。逐步取消各地新能源汽车购买限制，同时落实便利新能源汽车通行的支持政策。推动公共领域车辆电动化，有序推广新能源中重型货车，并发展零排放货运车队。此外，还需推进老旧运输船舶的报废更新，以及沿海内河船舶电气化改造工程试点。预计到2025年底，交通运输领域的二氧化碳排放强度将比2020年降低5%。

优化交通运输结构

。推进港口集疏运铁路、物流园区及大型工矿企业铁路专用线建设，以促进大宗货物及集装箱的中长距离运输从公路转向铁路和水路。同时，加快发展多式联运，推动重点行业的清洁运输。实施城市公共交通优先发展战略，并推动城市货运配送向绿色低碳、集约高效发展。展望2025年底，铁路和水路货运量预计较2020年分别增长10%和12%，而铁路单位换算周转量的综合能耗则计划较2020年降低5%。

（九）公共机构节能降碳行动

加强公共机构节能降碳管理

。严格对公共机构实施节能目标责任评价考核，并探索能耗定额预算制度。各级机关事务管理部门需每年向同级人民政府报告机关节能目标责任评价考核结果。预计到2025年底，公共机构在单位建筑面积能耗、单位建筑面积碳排放以及人均综合能耗方面将分别较2020年降低5%、7%和6%。

实施公共机构节能降碳改造

。对公共机构进行节能降碳改造，并实施用能设备更新清单管理。推进煤炭减量替代，加快淘汰老旧柴油公务用车。展望2025年底，公共机构的煤炭消费占比计划降至13%以下，同时中央和国家机关新增的重点用能设备如锅炉、变配电、电梯、供热和制冷等将实现能效先进水平占比达到80%。

（十）用能产品设备节能降碳行动

加快用能产品设备和设施的更新改造

。这是实现节能降碳目标的重要环节。通过更新改造老旧设备，提升能源利用效率，减少能源浪费。同时，推广使用高效节能的产品设备，推动形成绿色低碳的生产和生活方式。
。动态更新重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平，推动重点用能设备更新升级，加快数据中心节能降碳改造。展望2025年，工业锅炉、电站锅炉的平均运行热效率将分别提高5个百分点以上和5个百分点以上，同时，高效节能电机、变压器以及工商业制冷设备、家用制冷设备、通用照明设备中的高效节能产品占比也将有显著提升。

强化废旧产品设备循环利用

。构建完善的废旧物资循环利用体系，加强废旧产品设备的回收处置工作。开展企业回收目标责任制行动，推动工业装备、信息通信、风电光伏、动力电池等关键领域的回收利用。建立相关的基础数据库，以实现资源的有效管理和利用。

管理机制

（一）夯实节能降碳目标责任和评价考核

。细化分解各地区和重点领域的节能降碳目标任务，并严格实施评价考核。同时，加强节能降碳形势的分析和预警，以确保目标的顺利实现。在中央企业负责人经营业绩考核中，强化节能降碳目标的考核力度。

（二）严格固定资产投资项目节能审查和环评审批

。加强节能审查的源头把关，发挥标准在项目审批中的牵引作用，坚决遏制高耗能、高排放项目的盲目发展。建立动态调整机制，对重点行业的特大型项目进行节能审查权限的上收。同时，将碳排放评价纳入固定资产投资项目的节能审查中，对项目的用能和碳排放情况进行综合评价。

（三）加强重点用能单位节能降碳管理

。对重点用能单位实施更加严格的节能降碳管理措施，推动其提高能源利用效率，减少碳排放。同时，加强事中事后监管，确保各项节能降碳措施的有效落实。
。建立重点用能单位节能管理档案，强化其能源利用状况报告的报送与审查，同时完善能耗在线监测系统的建设与运行。针对重点领域，开展能效诊断工作，并建立健全节能降碳改造和用能设备更新项目的储备清单。此外，还将可再生能源电力消纳责任权重细化至各重点用能单位，并实行化石能源消费预算管理，超出预算的部分可通过购买绿电绿证进行抵消。

（四）强化节能监察

加快构建省、市、县三级的节能监察体系，综合运用多种手段，如综合行政执法、市场监管执法、特种设备监察以及信用管理等，以强化节能法律法规政策标准执行情况的监督检查。预计到2024年底，将完成60%以上重点用能单位的节能监察，而到2025年底，则力争实现全覆盖。

（五）提升统计核算能力

建立与节能降碳目标管理相适配的能耗和碳排放统计快报制度，以提升数据的准确性和时效性。同时，夯实化石能源、非化石能源以及原料用能等方面的统计核算基础，并积极开展以电力、碳市场数据为核心的能源消费和碳排放监测分析。

支撑保障措施

（一）健全制度标准体系

推动节约能源法的修订工作，并适时完善相关制度，如固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法以及节能监察办法等。此外，还将强化激励约束机制，实施能源消费全链条的管理，并完善全国碳市场的法规体系。同时，结合推动设备更新和消费品以旧换新工作，对标国内外先进水平，加速强制性节能标准的制修订进程，并扩大标准的覆盖范围。

（二）完善价格政策

落实煤电容量电价政策，深化新能源上网电价的市场化改革，并研究完善储能价格机制。严禁对高耗能行业实施电价优惠，同时强化价格政策与产业政策、环保政策的协同效应。综合考虑能耗和环保绩效水平，完善高耗能行业的阶梯电价制度。此外，还将深化供热计量收费改革，有序推行两部制热价政策。

（三）加强资金支持力度
。发挥政府投资的带动作用，通过相关资金渠道，积极推动节能降碳改造、用能设备更新以及能源和碳排放统计核算能力的提升。同时，要落实好相关财税政策，以促进节能降碳事业的发展。此外，绿色金融也将发挥其重要作用，引导金融机构为节能降碳项目提供资金支持，推动项目的顺利实施。

（四）强化科技支撑

充分利用国家重大科技专项的引领作用，集中力量攻克节能降碳的关键技术难题。同时，推进绿色低碳技术的示范工程建设，不断探索和实践新的节能技术。此外，还要修订和发布绿色技术推广目录，以推动最佳节能技术和实践的广泛应用。

（五）完善市场化机制

推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等一站式综合服务模式，为企业提供全方位的节能支持。同时，推进用能权的有偿使用和交易，探索跨省交易的可能性。此外，还要稳妥扩大全国碳排放权交易市场的覆盖范围，逐步推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，以实现碳排放的有效控制。

（六）实施全民行动

通过全国生态日、全国节能宣传周等活动，广泛宣传节能降碳的重要性，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。同时，加强媒体宣传和公众参与制度的建设，提高全民节能降碳意识和能力。通过这些措施的实施，营造人人参与、事事关注、时时实践节能降碳的新风尚。
各地区、各部门应遵循党中央的集中统一领导，明确目标任务，并加大工作力度，确保各项措施得到有效落实。在推动能效提升和排放降低的过程中，我们必须坚持稳健的工作节奏，既要保障高质量发展的能源需求，又要全力以赴完成“十四五”节能降碳的约束性指标。国家发展改革委将发挥统筹协调作用，做好工作调度，并强化对节能目标责任的评价考核。同时，生态环境部将加强对“十四五”碳排放强度降低目标的管理。各相关部门需根据职责细化工作举措，明确责任分工，确保各项任务能够得到具体落实。地方各级人民政府需对本行政区域的节能降碳工作负总责，并由主要负责同志担任第一责任人。地方需制定详细的落实方案，明确工作部署，并确保重大事项能够及时、按程序进行请示和报告。

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